院系权力：不断完善院系组织结构变革

我国高校经历了两次较大规模的院系调整。第一次全国性院系调整是为了适应计划经济背景下各行业部门对专门人才的需求，工、农、医、师、财、法等学科门类从综合性大学中抽离，或合并或成立专门学院，此次院系调整持续到20世纪80年代末，全国高校设置的专业达1039种。随着经济社会的发展，院校高度专业化弊端尽显，新一轮院系调整是对此流弊的清除，也是基于当时市场经济发展对人才综合素质提出的新要求。故院系调整方向由专业化转向综合化，20世纪50年代成立的专门学院和文理性综合大学通过合作办学或合并重组的方式重新组成综合性大学；与此同时，高校内部性质相近的系科也进行合并与重组，形成范围面较广的“学科群”。

陈廷柱教授从院系学科跨度与院系管理权限两个维度构建出“院系治理结构矩阵”,将院系组织划分为四种类型：A类，院系学科跨度较宽，管理权限较大；B类，院系学科跨度较窄，管理权限较大；C类，院系学科跨度较窄，管理权限较小；D类，院系学科跨度较宽，管理权限较小。他指出，目前大多数高校改革的首选是扩大院系管理权限，应先对院系学科跨度进行调整，再扩大院系管理权限是校、院、系治理结构改革的最佳选择。

我国校院治理正朝着学科交叉与整合的方向发展，为适应这一趋势，各高校也进行了诸多尝试。基于各高校改革实践，大致有两种促进学科交流的院系改革模式：一是合并相关学科院系，减少院系数量，扩宽院系跨度，由窄型院系转变为宽型院系；二是在院系之上增设学科交流平台，将相关学科所在院系的科研与教学统筹至大平台上进行统一管理。国内部分高校还开展了学部制改革。

(一)进一步完善学院制，合理控制院系数量

“学院制是大学以学院为实体性主体和管理重心，凸显培养人才和发展学科等职能目标的内部组织结构形式与管理模式。”20世纪90年代，我国高校对一些过度细分的专业进行整合，将相关专业合并在一个学院之下，缩小了学校层面的管理跨度，在一定程度上促进了学科发展。但纵观学院制多年来发展轨迹可知，我国高校院系数量普遍偏多，二级实体院系设置数普遍在20个以上，不少学校设置30个左右，个别学校甚至设置40个以上。2015年，有学者统计综合型大学的院系设置均值是24.97个，最大值为56个；而与此同时，世界著名大学设置院系数量均值为9.7个，如有关资料显示，美国大学内的教学科研实体院系的设置平均数为9个以下，英国大学不超过10个。此外，我国“双一流”高校约有两成的院系是按照学科门类设置的，其余高校均以一级学科和二级学科为基础，反映出我国名牌大学院系的学科容量较窄，综合化管理水平较低。如何解决高校院系数量过多，学科容量过窄的问题，鼓励学科交叉与合作，进一步完善学院制，使其成为具有一定学科规模的实体性学术组织而成为一个难题。

(二)充分发挥学部学术权力，下放行政权力

康德认为，学部是针对某个特定主题进行探讨的学术群体，是独立于政府支配之外追求真理的学术共同体，可自由评估一切。作为高校内部学术组织的学部最早出现在德国柏林大学，起初只承担以教学活动为核心的学术性事务，包括课程、教学任务安排、布置考试和学位授予等。牛津大学学部主要承担科学研究、部分教学管理，以及协助主管校长管理财务和制订计划。日本的学部主要负责协调教学与学术事务，下设“讲座”为教学与科研生产性单位。我国的学部制改革始于2000年北京医科大学并入北京大学，更名为北京大学医学部，但实际上它是独立运行的。之后，北京大学对各学院和院级系、所进行整合，先后成立了人文、信息与工程、社会科学及理学部等，浙江大学、重庆大学、西南大学、北京师范大学等高校也相继开展学部制改革。我国高校学部类型大致可以分为实体型、虚体型和虚实结合型。

我国高校进行学部制改革旨在加强院系之间的交流合作，促进学科资源整合，培养复合型人才。对此，一个重要的考量则是学术权力和行政权力的下放，而我国高校院系数量较多且能力有限，故需对相关院系进行整合，权力向基层下放，从而达到激活基层办学活力的目的。在众多高校学部制改革实践中或多或少存在一些问题，利益相关者对改革格局持担忧态度，改革思想认识有待进一步提高，学部制职能定位、运行机制尚不完善等导致学部不能充分发挥其学术职能。为使学术权力真正下放，使院系等基层单位具有更多办学自主权，有必要进一步明确学部制体制机制。从我国目前实际情况来看，学部只能定位为虚体型，作为学术权力机构掌握学部内所属各院系一切学术性事务。在行政管理方面，应将行政权力直接下放至院系，使改革能够在稳定的环境中权力下沉并渐入佳境，也使院系能够通过扩大自主权进行自我管理，提升院系参与学校治理的积极性。

(三)突出院系主体性角色，推进“一院一策”改革

国内高校围绕扩大院系自主权进行了较多探索性改革，但在改革过程中存在一些共性问题：一是院系改革资源增量要求较大。如学科建设经费、编制岗位数量、研究生招生名额等。学校总体资源承载能力有限，在院系提出资源增加要求之后，学校无法满足所有参与改革院系的资源需求。二是院系改革方向和特色不够明确，强调经费、编制、职数、名额等学校资源投入增量，对整合自身资源、拓展外部资源考虑较少。同时，部分院系对自身发展中存在的深层次问题缺乏系统思考，不能提出具有针对性的建议，改革方案缺少特色亮点。

院系可结合自身学科特点，梳理自身办学难点和痛点，制定符合自身实际的政策制度。如在人才引进方面，部分处在学科建设跨越式发展阶段的院系面临着引才育才等关键问题，可尝试由院系自主聘任研究岗位人员来壮大人才队伍，补充科研力量，拓展外部资源。在经费和财务预算方面，学院可根据自身收支情况制定精细化的预算制度，摸清“家底”,精准配置资源，提高经费统筹能力，使有限的资源发挥最大的效能。此外，学院在推进“一院一策”改革的过程中，应主动总结，凝练特色，形成可推广复制的经验。

实施路径：探索基于目标导向的责权分配模式

国外高校，尤其是研究型大学，得益于其悠久历史和文化传统，普遍具有比较完备缜密的共同治理框架。如德国的《柏林洪堡大学章程》、法国的《巴黎第一大学章程》等较为典型，对学校的学术自由和内部治理的规范都有详尽的说明。相比之下，我国高校章程的修订都是以《宪法》和《高等教育法》为蓝本，普遍存在原则性强、内容简单、操作性不强等问题，进而很容易影响具体制度和实施细则的修订和执行。基于对现状的改变，笔者进行了相关治理方式实施路径的探索研究。

(一)在明确行政隶属的同时，强调院校间的协同关系

“院为实体”实行的治理，首要任务是探索平衡校院各级各方利益相关者的权责分配模式，进而以民主、协商、互动等方式，实现协调权力关系、配置各方资源的共同目标。通过下放权力扩大院系办学自主权，可以使学校有效避免由于工作体量大而导致的部门职能交叉重叠，以及由于学校决策对院系实际情况考虑不足而造成的政策在执行层面难以得到落实的情况。

通过对美、英等发达国家的研究型大学院系治理模式和经验比较发现，其明显的优势在于校院关系的协调性和灵活性。美国高校通常由校长委派教务长任命资深教师组建专门委员会遴选人才担任合适的院长，校长和教务长会与学院院长和教师召开常规联席会议，确保学校使命和战略、校长意图和愿景的发展和执行；英国高校在校院两级之间设立学部，由学部主要承担学校人力资源部在审批学院人才引进等具体工作，协调分担校院工作，协调二者关系。

国内高校在具体操作中，可通过设置权责清单，将人、财、物等基础性资源与事权进行结合，明确学校和院系各自责权事项。学校掌握编制、晋升决定、预决算、基建、大型设备购置、资产处置等资源权；院系拥有晋升与高层次人才推荐、解续聘、预算编制与执行、资产使用与维护等权力。事权主要包含学科、教学、科研与对外关系，学校掌管学科点管理、招生、质量控制、学籍管理等；院系可确定一级学科的学科方向，组建学科团队，掌控学科日常运行，设置专业课程，制定教学大纲，开展教学活动，进行教学管理等。

此外，为合理控制院系的非理性需求和校院之间的“零和博弈”(Zero-sum Game),学校可采取协议授权的形式将学院应尽的责任与义务制度化，并用“已下放”“拟下放”“不下放”等标签对权责事项进行公示，从而使各部门与各院系明确本单位能够掌握的权力和无法争取的权力。

(二)在明确学科使命的同时，强调管理层的行政责任

“院为实体”实行的治理，在强调“知识即权力”、利用知识资源推动学科发展的同时，也应强调行政事务治理权与学术事务治理权的平衡。学院负责人积极推动院系治理，致力于调动教师、职员、学生、校友等多方力量，才能集中力量应对单靠行政队伍难以解决的问题，进而统筹社会、大学、学院各方资源，谋划学院自身的稳定和持续发展。

国外大学的院长通常是服务性岗位，通过服务获取教师的认同感和凝合力。因而，国外大学院长的价值很大程度上体现在外部资源的获取和后续分配。尤其是英、美等国的私立大学，院长需要高度重视学院的财务情况，致力于广泛筹措外部经费以支持自身发展。

《中共教育部党组关于教育系统学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》中也提到要“落实和完善鼓励社会投入教育的政策，逐步提高社会教育投入占教育投入的比例”。近期，《中国教育现代化2035》又一次明确指出：“完善多渠道教育经费筹措体制。”随着我国高等教育的快速发展，寻找多样化的教育资源拓展、资金筹措渠道已经成为高校发展过程中的重要任务。在院系获取学校内外经费的过程中，可以将预算作为切入点开展院系综合预算改革，以提升资金使用效益，促进学校预算、校园捐赠等内外部经费的管理由简单粗放编制向精细化资源目标分配预算模式转变，建立适合院系自主发展的校院两级预算管理体系和目标与资源挂钩的绩效考核体系。

在放权方面，下放经费分配与统筹权，将专项经费下达院系用于学科建设、人员培养和国际化发展。院系社会服务、继续教育、科研及其他自筹经费不受学校相关分配政策限制的收入，根据院系工作计划中的预算方案，将其纳入学校年度预算进行管理。在管理方面，增加预算授权审批环节，由财经工作组审核院系综合预算。校长与院系签订学科建设项目协议书，明确院系总体目标和学科建设目标。完善预算体系，立足需求，将管理思想融入预算框架中。在服务方面，学校设立预算专员，协助和指导院系完成年度预算编制和执行财务管理，并为院系提供业务咨询服务。协助院系清理财务项目及暂付款等，形成清理账务体系。为院系开设统筹项目，按院系管理需要制定具体核算方案。综合预算改革放宽院系经费比例限制，同时，院系70%左右的经费可自主配置，建立校院两级成本核算体系、成本分摊规则与机制，使财权和事权同步下移，促使院系办学积极性得到提升。

综上所述，无论是综合预算改革还是协议授权改革，均围绕“院为实体”改革而展开，旨在通过下放权力扩大院系办学自主权。采用“资源—目标”挂钩的方式在授权的同时授事，院系在争取权力的同时确保目标的达成，极大地增强了院系办学积极性。

监督考核机制：创新院系考评与监督方式

(一)完善考核评估体系

建立将发展目标与资源挂钩的院系绩效考核体系，充分激发院系内生驱动力，使院系由“被动发展”向“主动发展”转变。首先，可依据平衡记分，将战略目标转变为可测量、可操作的关键绩效指标。关键绩效指标的设定首先应将顶层设计与院系发展相结合，加强学校与院系之间的互动；其次，将规划的推进与综合改革相结合，所有目标的制定落实到扩大院系自主权上；最后，战略目标的制定与院系的学科特色相结合，使院系得到充分发展，从而提升办学积极性。对关键绩效指标的分类与制定，从一流学科、一流师资、一流教学、一流科研、一流贡献和一流声誉六个大类中选取，将其分为三大类：一是核心指标，根据学校战略目标设立面向全体院系的同一指标，采用关键绩效考核方式进行考核；二是指定指标，根据院系发展短板设定个性化指标，根据目标完成情况进行考核；三是自选指标，院系可根据自身特色和工作重点设立一定数量的指标，根据特色发展进行个性化考核。

加强对院系工作的日常监测和监管，建立日常化的指标数据库。随着“院为实体”改革的不断推进，在院系拥有更多自主权的同时，更应注重自身内涵建设。从学校层面来看，应该改变传统的“五唯”,特别是应改变“唯结果至上”观念，更加注重院系办学质量，将“重结果”的考核转变为“重过程”的质量监测与监控。在学校与院系商定好发展目标后，以协议书的形式将商议结果固化，实行契约化管理，学校将权与责同时打包下放院系，在此过程中学校不应过多干涉，使院系有充分的空间发挥自身实力。学校只需通过日常化的指标数据库来观察院系发展动态，看其是否在往目标方向努力，而不用再对院系进行考核。此举措不仅节省物力财力，也使院系不用分出精力应付接二连三的考核，这样才能使院系长期且稳定地专注于中长期发展目标的实现。

建立更为合理的院系评估机制，激发弱势院系办学活力。充分考虑院系学科特色及历史发展差异，对各院系绩效考核不进行比较，实施“一院一策”“一院一表”的考核机制与办法。只考察院系绩效工作的增量，考核方案的制订应以任务目标为依据，以各院系年度目标为评价标准，该评价标准以常规性指标为基础，将重点指标作为补充，引入经费贡献率进行院系之间的微调项目。其中，对经费贡献率的考核应充分考虑学科门类差别，分类评价，按照人文、社科、工科、理科、农科、医科等板块，将院系师均贡献率与板块平均值进行比较；同时，与上一年比较增长率。这种分类评价的绩效评价可突破原有考核评分机制中对弱势院系排名固化的弊端，从而激发弱势院系办学活力。另外，一些研究型大学的院系国际评估所取得的经验，有条件的高校可以借鉴。

(二)建立内外监督体系

通过明确“院为实体”的战略思想，完善院系组织结构和资源——目标挂钩的责权分配结构，驱动院系积极参与目标建设，完善教师聘任与激励机制，充分调动基层学术主体的积极性，除建立更加公平合理的院系评价体系之外，还应建立内外部监督体系，使整个“院为实体”改革路径得以顺利运行。

加强内部监督，首先，要充分发挥校内民主机构的作用，将学术委员会(教授会委员)、董事会(理事会)、教职工代表大会、学生代表大学作为校内监督的主体，使学校与院系之间达成的决议在利益相关者监督下实施。其次，学校与院系之间的权力边界应该明晰界定，并以校内规章制度、权力清单等形式固定下来，作为监督方式之一。

大学作为非营利性社会组织，其使命之一是服务社会，因此社会监督是外部监督机制中必不可少的。社会为高校甚至院系提供无法全部由政府提供的资源，高校理应将社会相关人士和群体引入该机制中，使其监督学校和院系实现协议与承诺。（作者：吕旭峰，浙江大学）

（来源：《河南大学学报(社会科学版)》 2021年03期）