“世界一流大学和一流学科建设”(简称“双一流”)政策作为国家教育领域的重大战略决策，坚持“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”的基本原则，与以往教育“工程”的最大区别就在于更加注重以绩效评价为政策工具，建立激励约束机制，鼓励公平竞争。2015年，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，从总体要求到改革任务再到支持措施都突出绩效导向，以“绩效”为杠杆驱动，“双一流”建设已经成为衡量高等教育发展水平和获取资源的重要指标。

院系是高校的办学主体，承担着高校发展目标和规划的实施工作。高校办学质量和综合竞争能力的高低，主要依靠院系的办学绩效来体现。纵观当前我国高校内部的自主绩效评估，主要呈现以下四个不足：其一，评价条块化，缺乏整体意识。吕世彦和郭德红认为，当前部分高校对院系的绩效评估采用的是“条块式”管理模式，学校各职能部门从各自工作职责出发评估学院目标任务的完成情况，缺乏对院系办学绩效的整体把握，导致绩效评估与战略规划脱节。其二，指标体系量化，缺乏柔性评价。樊秀娣指出，部分高校院系的绩效评估只注重量化诊断，往往忽视了数量与质量、有形成果和无形成果、历史积累与当下努力、公平与效率这些关键问题。其三，评估体系固化，缺乏分类思想。高校院系之间因为办学历程、学科性质和办学水平存在较大差异，院系间在高校内涵建设中的分工、特点、担负的任务和所起的作用各不相同，但就已有的研究来看，未能妥善解决院系间的差异对评价结果影响的问题。其四，注重原始诊断，缺乏动态监测。部分评估体系制定有利于管理工作细化，但缺乏动态连续性，不能对院系整体办学绩效进行动态的客观评价。

由于当前我国高校内部绩效评估存在诸多不足，使得构建一套基于战略规划高度，以数据分析为基础，围绕“做诊断、找差距、谋发展”的校内评估体系去推动院系发展就显得尤为重要。特别是在当前“双一流”建设更加突出绩效导向的背景下，客观掌握院系的发展状态、发展速度和发展潜力，科学化、规范化、合理化建立健全绩效评价机制，注重办学效益，更是高校主动面向社会、增强自身质量责任意识和自主发展能力的必然要求。

一、实行高校院系绩效评估的合理性探寻

1.贯彻落实国家政策的根本要求

2010年7月29日颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》指出：“完善学校目标管理和绩效管理机制。”2016年最新修订的《高等教育法》规定：“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度。”《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》也提到“要健全质量评估监测制度”，“改进评估办法，加快建立以高校自我评估为基础”，“院校评估、专业认证及国际评估为主要内容”。在“双一流”建设中，无论是《总体方案》还是《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》都反复强调，统筹推进世界一流大学和一流学科建设，“坚持以绩效为杠杆”“强化绩效，动态支持”“更加突出绩效导向，形成激励约束机制”“建立健全绩效评价机制”“相关评估评价结果、资金使用管理等情况，动态调整支持力度”“制定科学合理的绩效评价办法，开展期中和期末评价”“每五年一个建设周期，建设高校及学科实行开放竞争、动态调整”等要求，这些“关键词”的出现意味着“绩效”将是今后国家统筹治理高等教育的一个重要的出发点。政府与社会问责高校办学水平的关键点也可能落在办学绩效上。因此，高校自主开展内部院系绩效评估工作是贯彻落实国家政策的根本要求。

2.推进学院治理现代化的重要方式

院系是高校开展人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的基本单位。伴随着各高校办学院系规模的日益扩大和高校内部管理体制改革的深化，逐步调整高校与二级学院之间关系，对院系实行绩效管理既是其战略管理发展的方向之一，也是提高学院治理能力和推进学院治理现代化重要方式。与此同时，“双一流”建设实行建设与改革并重，完善内部治理结构也成为五项改革任务的重要组成部分。比如，教育部等五个部门颁布的《深化高等教育领域“放管服”改革的若干意见》提出，各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权，确保各项改革措施落到实处。但是，高校各院系办学历史、办学规模和办学层次各异，高校在改革与发展中是否对所有院系都放权？如何放权？放权的依据是什么？

以绩效考核评估为主要方式去遴选部分试点学院可以有助于解决上述问题，同时也是推进学院治理现代化的重要方式。高校将人、财、物更多地向试点学院倾斜，以权责利划分为核心整合优化教育教学资源，给学院更大的资源配置权和发展空间，逐步扩大其办学自主权。实行管理重心下移，将管理模式的主体由学校转变为院系，实施校、院两级管理，建立人事管理、人才培养、资产管理、科研管理等方面的一系列权责清单，以协议授权形式将权力下放到学院，协议同时构成考核的依据，以监督制约为主要途径规范学院管理权力的使用，既激发学院活力，又规范学院行为。

3.完善学校资源分配机制的有效手段

“双一流”建设以“中国特色、世界一流”为核心，以“追求卓越、世界一流”为目标，坚持以绩效为杠杆，建立激励约束机制，鼓励公平竞争。因此，“双一流”建设不是普惠性的，而是要扶优、扶需、扶特、扶新。从目前公布的“双一流”建设名单来看，政策支持的是一批接近或达到世界先进水平的学科、关系国家安全和重大利益的学科。由此可见，“双一流”建设的“牛鼻子”就是资源配置，以资源配置为核心推进“双一流”建设，不仅可以突破利益固化藩篱、实现资源最佳开发利用，还能够形成管长远、可持续的高校治理体系。

高校院系绩效评估将根据学科性质、学科优势与学科规模异同，对学院进行分类，这将有助于学校在掌握各院系的发展现状、发展优势、发展瓶颈与发展方向的前提下，坚持“有所为、有所不为”的原则，研判学院运行效率和办学潜力，从而对每个院系资源的投入强度、投入方式和投入方向进行动态调节。高校资源分配机制可以基于绩效评估结果，以“双一流”建设目标为导向，按照“订规划、配资源、核绩效、奖先进”的程序，以发展规划和资源配置为主要手段引导学院工作，逐步实现资源配置决策程序从传统的经验型模式向“数据—信息—知识—智慧”的数据驱动决策模式过渡提供现实基础。

二、高校内部绩效评估的不同维度

高校内部院系绩效评估的目标是促发展。高校应充分发挥内部评估机制的诊断功能、决策参谋功能和导向功能，对学校的规划、政策和资源配置使用做出相应调整，寻求人力、物力、财力的最优组合，改进管理工作，不断提高学校的整体绩效水平，实现高校内涵式发展。根据评估内容和方法的不同，高校内部绩效评估可划分为以下四个维度：

1.以分析办学水平、衡量办学绩效为基础的诊断性评估

在“双一流”建设中，高校要根据自身实际，合理选择一流大学和一流学科建设路径。因此，高校应明确优势，坚持问题导向，通过诊断性评估实现分层和分类的建设思路。诊断性评估以定期分析院系的办学水平与办学状态为依据，通过诊断、评估与反馈，采取更有力的调整措施，由原有水平状态向较高水平状态跃进与增值。评估可以通过衡量院系业绩点，结合同行评议意见，一方面了解院系当前的发展状态和实力水平，分析自身存在的问题、发展瓶颈以及与国内学校的差距，明确院系发展与改革的方向，提升学院知名度和影响力，为高端人才引进提供良好的基础；另一方面，通过比较院系办学过程中的投入产出比和人均绩效，诊断学校在院系人、财、物资源配置过程中出现的问题，通过问题的解决来优化校内有限的资源，提高产出效率，激发学院办学活力。

2.以落实战略规划、完善内部结构治理为目标的发展性评估

完善内部结构治理是本次“双一流”建设的重要任务。把高校内部评估与学校规划、改革与发展结合起来，是院系绩效评估的核心内涵。发展性评估基于学校发展战略，注重学校可持续发展的评价过程，目的是在校内形成有利于学校自主发展的自我评估体系。考核指标要具有前瞻性，要站在宏观、战略的高度，长远考虑，放眼未来，紧密结合国家教育发展方针政策，并与学校教育事业发展的长远目标相适应，发挥各专业院系的潜力。比如，评估指标体系可以紧扣学校“十三五”规划制定的目标与任务，考察院系的发展规划是否得到执行，是否获得院系内部支持，是否与学校发展战略一致并满足社会行业需求。

3.以量化指标评价、兼顾柔性判断为支撑的内涵式评估

量化是一种测量标准，量化评价具有一定的科学性，但“唯量化”将给评估带来误区。学院办学质量评估采用指标量化的办法对被评估学院的大量客观信息进行收集与分析，通过数据分析得到学院办学绩效。在评估过程中，为避免出现以量代质的现象，在指标体系的设置上更加突出质量评价的价值取向，即以学院的内涵质量提升为核心价值，加大对学院人才培养质量、科学研究质量、社会服务质量的评价力度，加大对大项目、大平台和大成果的评价力度。同时，本评估方案兼顾柔性判断，将无形成果也作为评价的重要依据，对学院社会影响、学术声誉、文化氛围、学术精神、教师学术表现、对外合作情况等能反映学院发展潜质和吸引各类优质资源的关键指标进行同行评议。

4.尊重学科差异性、突出学科特色的多元化评估

“双一流”建设总体方案提出，国家将鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展，总体规划，分级支持。高校在评估过程中应根据学校学科特点，制定科学的绩效评价办法，明确具体的评价准则及标准、评价主体等，建立分类的不同学科的绩效评价体系，并根据不同类型学科的绩效特征组织实施分类的办学绩效评价，这是对“双一流”建设中教育治理转型导向的有效回应，真正促进大学多样化发展。在高校内部绩效评估过程中，要以学科特色为基础，明晰不同学科之间差别化发展导向，坚持特色发展和实行分类推进的原则。比如，充分认识自然科学与人文社会科学院系间的差异、理论性较强的学科与应用型偏重的学科间的差异，从而对不同的学科体现不同的评价标准。

三、高校内部绩效评估指标体系的制定与评价

1.评估指标体系的基本内容

一个环节是量化评估。量化评估是高校内部绩效评估的重要组成部分，围绕人才培养、科学研究、师资队伍建设、学科建设、社会服务和国际交流与合作等主要内容展开，聚焦“汇聚一流资源，建设一流师资，培育一流团队，产出一流成果，培养一流人才”，形成能够反映学校各学科特色的可量化、可考核、可操作的指标体系。在评估指标体系的设立与权重分值设计中，要充分把“双一流”建设、深化综合改革与学校规划紧密结合起来，参考当前国内外主流排行榜(武书连中国大学排行榜、艾瑞森校友会网中国大学排行榜、中国最好大学排行榜以及中国上海交通大学ARWU世界大学学术排名和学科排名、英国QS世界大学排名和学科排名、英国THE世界大学排名和学科排名、美国USNews世界大学排名和学科排名)中的评价细则，同时参考《教育部学科评估指标体系》。另一个环节是柔性评价。同行评议是进行柔性评价的有效方式。高校内部绩效评估则可以通过同行评议和现场评估来完成柔性评价，从而更好地体现以人为中心的评价目的。比如，可以对院系的社会影响、学术声誉、文化氛围、学术精神、教师学术表现、国际交流与合作情况等能反映院系发展潜质和吸引各类优质资源的关键指标进行同行评议；通过听取汇报、随堂听课、实验室或基地考察、与师生深度座谈等活动进行现场评估。

2.量化评估的基本方法

高校内部绩效评估是以数据为支撑的量化评价和以专家评价为依据的同行评议相结合的工作。其中，量化评价是学校对学院的考核以人才培养、科学研究、师资队伍建设、学科建设、社会服务和国际交流与合作等量化指标为基础，而对学院的办学绩效做出的客观判断。衡量这些功能的实现程度需要统一制定标准，为此，引入“业绩点”的概念。对学院业绩点做如下定义：院系业绩点是指学院在人才培养、科学研究、师资队伍建设、学科建设、社会服务和国际交流与合作实现其目标任务的赋值标准，业绩点值的大小与该项功能的重要程度以及所完成的目标任务的质量和数量相关。

在衡量资源成本上，主要包括人力资源成本(支付给该院系教师的薪金总量，包括国家规定的基本工资和学校内部的津贴)、财力资源成本(下拨给各院系的财力资源成本主要包括人才培养经费、专业学科建设经费和科研配套经费等)。

由于高校内部绩效评估要综合反映院系的办学水平和质量效益，因此，高校内部绩效评估除了关注“总量绩效”“总量成本”“人均绩效”“投入产出比”以外，还可以从价值管理角度关注功能系数、成本系数以及绩效价值系数。“双一流”建设要坚持“中国特色，世界一流”，因此，高校内部绩效评估不仅要遵守国际标准，还要扎根中国大地，体现中国特色，坚守社会主义办学方向，内部评估评价方法的建立必须把握正确评价导向与政治方向。同时，在评估中加强过程管理，对“双一流”建设所涉及学院要建议以一级学科为单位进行期中和期末绩效评价，激发“双一流”建设学科群及一级学科的内生动力和发展活力，提升学科建设水平。

四、实施高校内部绩效评估需要注意的问题

高校内部绩效评估的核心目的是“做诊断、找差距、谋发展”，但评估的作用往往是两面的，高校在执行评估的过程中应扬长避短，充分发挥评估、纠正、发展的正面效应，在高校内部形成积极的竞争氛围，极大地强化激励的有效性，不断提升学校的整体办学水平。

1.评估愿景要克服功利化和简单化

虽然“绩效”至关重要，但高校在执行内部绩效评估过程中不能过分追求数据指标，科研成果数量和质量要适当关注，杜绝出现重科研轻教学、以“学科建设”取代“人才培养”、盲目追求ESI学科数量和SCI论文数量、忽视教学与宽松自由氛围的营造等不当取向。虽然可考察的指标或者大学排行榜有可取之处，但过分关注某些大学排行榜或若干关键数据指标并不能将大学带入世界一流的行列，“千校一面”的格局无法引导高校多样性发展和特色化发展。虽然“双一流”内涵式发展强调成果绩效，但“双一流”建设的价值标准不能仅仅局限于指标和数据，因此，绩效评估更应该针对大学的办学定位、办学理念以及大学使命等能真正地支撑大学走向一流的软实力，充分提高高校全体师生员工的获得感，遵循高校办学规律，实现追求卓越和效益的双重目标。

评估应引导内部院系从短期性、功利性的评价指标和工具理性中解放出来，依托优势学科，主动融入国家和地方科技创新体系中，使人才培养体系和产业发展与人力资源需求形成良性互动，进而获得高校自身的比较优势。评估不是简单地填表，不是给院系增加压力，更不是对高校内部院系进行简单排序，其主要目标是找问题、添动力、促发展，对发展中出现的问题及时纠正。为此，必须树立正确观念，评估愿景要克服功利化和简单化，避免陷入机械评估怪圈，使办学评估机制真正发挥其应有作用。

2.评估周期要兼顾阶段性与长远性

高校不同于其他组织，肩负着人才培养与科学研究等多重任务，应遵循教育规律。人才的成长需要较长的周期和各种因素的配合，人才培养质量在短时期内亦很难用指标来衡量。同样，科学研究要取得重大成果和突破，也需要长期潜心钻研。因此，高校在执行评估过程中，应关注院系发展的长远性和可持续性，应以院系的年度办学绩效与中长期办学绩效相结合的方式评估院系的办学效益，力求使评估结果客观公正。比如，年度评估可以根据当年产生的成果做出年度事业发展评价，“十三五”规划中期可以执行阶段性评估，“十三五”规划末期可以进行中长期评估。这与“双一流”建设总体方案中关于“制定科学合理的绩效评价办法，开展期中和期末评价”的思路具有相似性。比如，浙江省“双一流”建设建设绩效评估分为年度建设评价、中期评估、期满验收等三个阶段逐步实施，强化目标导向和过程管理。为此，院系绩效评估不能简单地就事论事，必须透过现象看投入、看潜力、看趋势，要充分考虑评估的周期性。

3.评估结果要实现反馈制与问责制

高校内部绩效评估要做到有记录、有调查、有分析、有结果、有反馈，对被评估专业院系进行“诊断”，明确“顽疾”所在，对出现的问题开出“配方”，力促院系整改更有针对性和实效性，真正体现“促发展”的意图和导向。另外，“双一流”建设不能回避政府和社会的“他律”或者“问责”，二级院系的事业发展也是如此，只有学校总体通过合理、有效的制度规范和引导，才能履行好对二级院系的管控职能。在院系发展过程中实行问责制，在下放“权”和“利”充分保证院系办学自主权的同时，也要求院系对其质量和效益负有保证责任，并将这种质量和效益与被评估者的切身利益全面挂钩，真正体现“干好干差不一样”，这样“责”就可以在评估中被突显。这个过程实际上形成一个问题导向的持续性评估模式，也是“学校提问—院系回答—学校评估—院系改进—学校再评估”的往复循环的过程，这将强有力地督促大学发现问题和改进问题。（作者：鞠建峰，南京师范大学评估处副研究员，博士）