权力是高校管理的核心，是大学改革与发展的决定性因素。不断调整高校内部管理体制、优化校院两级权力配置是实现大学有效治理的关键，也是提高高校办学效益的重要举措。

一、大学治理改革及权力配置的失衡问题

从宏观层面看，校院两级权力配置的非合理性导致管理低效、内耗过大。当前我国大学的校院两级权力配置主要是一般事权下移，而财权、人权、重大事权仍集中在学校，权力下放不到位、配置不合理严重影响了学院工作的预期效果。造成这种状况的主要原因在于不少学校将许多具体事务交给了学院，但依然存在一定程度的权力过分集中在学校的倾向，束缚了各学院的积极性。

从微观层面看，院系之间的权力配置失衡难以激发基层组织的工作热情。自从实行学院制之后，学院就成为学校履行教学、科研和社会服务的实体性组织。然而，目前很多学院并没有处理好权力与责任相一致、集权与分权相统一、激励与控制相结合的关系。很多大学的学院与原来的系在管理制度、功能和组织结构等方面没有实质性的变化，名称与规模只是形式和量比的表现。学院中存在学系、研究室或研究所等形式的所谓基层学术组织，而且组织结构单一，运行模式划一，普遍缺乏生机和活力。其实，这些所谓学术组织其成员都属于学院的人员，在待遇、晋职、教学等各个方面都依附于学院，因而难以形成学术组织独立的利益群体，难以凝聚共向共享的合力，难以充分表达他们的组织诉求。而且，学校内的所谓校级、院级各类研究所、中心、基地与系级教研室“鱼龙混杂”，让人辨识不清，甚至还存在大量的“三无”学术组织。基层学术组织无法形成有效的影响权力配置的组织力量，很难发出争取地位的权力诉求，一定程度上影响了学校对学院的赋权。

校院两级权力配置的前提是权力下放，重点是权责明晰，其基础在于组织制度的重构，尤其是学院组织制度的重构。在缺乏健全的组织机构的情况下放权，权力就得不到有效监督与制衡。校院两级权力配置应该是放权与组织建设同步进行，在没有有效的权力制衡与监督机制的情况下，不应当轻易放权。因此，在校院两级权力配置过程中，如何加强学院的组织建设和制度创新也是一个值得深入探讨的重要问题。

二、高校校院两级权力配置的研究现状与进展

(一)国外研究成果

1.宏观层面:高等教育权力的基本属性、分配与运行研究

有些国外学者以整个高等教育系统作为研究对象，论述了权力在高等教育系统各个组织层次和各利益群体之间的分配与运行状况。如约翰·范德格拉夫运用组织社会学、比较政治学和公共管理学等学科知识，对联邦德国、意大利、法国、瑞典、英国、美国和日本七国高等教育的学术权力结构进行了比较分析，总结归纳出欧洲模式、英国模式、美国模式、日本模式四种权力结构关系模式，并且提出了层次分析、整合分析、分化分析和利益分析四个分析观点。伯顿·克拉克在《高等教育系统——学术组织的跨国研究》中选定工作、信念和权力三个思想范畴来分析高等教育系统，认为工作安排方式是第一要素，高等教育工作都是按学科和院校组成两个基本纵横交叉的形式；信念是第二个基本要素，即位于系统不同部门的很多行为者的主要规范和价值观；权力是第三个基本要素，各种要素及多种权力的整合和协调形成了国家权力、市场和学术权威的三角形协调模式。迈克尔·夏托克(MichaclShattock)比较研究了美国、英国、日本大学权力配置的影响或制约因素，认为国家的政治体制、高校在形成和发展中自觉形成的惯性行为模式、国家之间的相互借鉴和模仿这三个因素造就了各个国家高校当前不同的权力配置模式；罗伯特·伯达尔(RobertBerdahl)把大学自治划分为实质性自治和程序性自治，实质性自治是指大学或学院以团体的形式自主决定自身的目标和各种计划的权力——学术机构是什么，而程序性自治是指大学或学院以团体的形式自主决定实现这些目标和计划的手段的权力———学术机构如何做。这对我们理解高校内部管理体制和权力配置的影响因素和原则具有借鉴意义。

2.微观角度:不同国家具体高等学校的权力配置与运行的实证研究

实证研究是国外学者的研究传统。近二十年来，一些国外学者对不同国家与校院两级权力配置密切相关的内部治理结构问题也进行了探讨。加里斯·威廉姆斯(GarethWilliams)和特撒·布莱克斯通(TessaBlakstone)认为，在任何以高水平的专业技能为基础的组织里，如果实施的是真正的学院制管理，那么组织的运转就会最为有效。学院制有利于促进学科发展，有利于实施厚基础、宽口径的人才培养；有利于高校推行学分制教学管理制度；有利于加强学术交流；有利于理顺行政管理。克里夫·迪莫克(CliveDimmock)认为，国外大学管理主要由学生、教师、校外影响团体三个利益团体围绕大学治理权力进行角逐。管理过程处于管理的核心地位，它包括校长的领导以及组织里的其他方面，如领导权的分配程度、激发教职员的方式以及激发的程度、活动计划、怎样决策，与教职员交流的方式，解决矛盾，进行评估与发展等。大卫·霍林格(DavidHollinger)认为，美国高校的内部普遍采取校、院、系三级管理方式，越来越体现出“分享治理”的特点，学术与行政分开，各司其职。各级管理人员、教师、学生等都参与大学重要事务的决策。其中，教授会是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，是大学学术权力的象征。加拿大的大学董事会是大学的最高决策机构；校务委员会是另一决策机构，直接向董事会负责；大学的管理重心在学院，以院长为主席的院务委员会负责全院并领导各系的工作。英国大学实行自治，教授治校，大学内通过庞大的委员会体系进行管理和决策。结构分为以董事会为核心的大学治理体系和以副校长为中心的大学管理体系。英国大学的最高管理机构是理事会，主要由校内人士组成的评议会负责学校的学术事务。法国大学由教学与研究单位组成，实行校务委员会领导下的校长负责制。校长主持校务委员会、科学委员会、学习和生活委员会，执行校务方面的决策。德国大学有校长制和主席制两种领导机制，其行政权力与学术权力相互渗透，同时又适当分离；工作任务和决策权力分配给核心机构即大学评议会、主席团和很多的非核心机构。日本大学以评议会为中心。学校层级的管理除校长之外，还设置负责审议有关学校管理事项的经营协议会、负责审议教育教学事项的教育研究评议会。

(二)国内研究状况

国内学者对校院两级权力配置的相关研究主要围绕四个主题展开:大学治理、权力配置、院校两级和校院管理。有关“大学治理”的文献资料共搜索到1447篇，以“权力配置”为主题的文献共628篇，关于“院校两级”的文献资料共67篇，关于“校院管理”的文献资料共21篇。

1.校院两级权力配置的相关研究

关于校院两级权力配置比较有代表性的相关文献有曾令出的《大学实行学院制后校、院、系基本职能探讨》、俞建伟的《学院制中学院的内部管理体制》和《学院制改革与高校内部权力结构调整》、陈笃彬的《关于我国高校实施校院系三级管理的思考》、刘锦贻的《高校实行二级管理体制探微》、袁祖望的《学院制与高校纵向管理体制改革》等30余篇。这些研究体现出四方面特点:第一，关于大学权力配置的研究力度与深度逊色于关于大学权力其他方面研究；第二，大学权力在微观具体层面的配置研究逊色于大学权力宏观抽象层面的配置研究；第三，无论是大学权力配置还是校院两级权力配置，现有研究大都停留在配置原则、价值取向等抽象层面，理论指向和实践路径不够清晰；第四，现有研究缺乏对校院两级权力配置的专门、系统的研究，一般围绕在大学治理、学校内部管理体制、大学权力分配等维度来研究。

2.校院两级权力配置中的概念研究

“权力”是校院两级权力配置研究的核心概念。在相关文献中，中外学者对权力进行了不同的释义。有的从力量的角度来界定，把权力视为权力主体的一种支配力量；有的从能力的角度来界定，认为权力不过是担任某种职务的人在作决定时所具有的能力或潜力；有的从控制的角度来界定，把权力视为在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突形势下执行的强制性的控制；有的从影响力的角度来界定，认为权力是指通过不同手段尤其是强制手段对他人产生的一种影响力；有的从法理学的角度来界定，认为权力是特定社会组织对其成员进行指挥、协调、管理、约束的合法支配力。比较这些观点可以看出，权力实质是指个体或群体影响、支配、控制他人的能力，使对方按自己的意志行事，影响力和支配力是构成权力的基础。

关于权力配置模式，我国有学者运用博弈论的理论和方法对校院两级权力配置的模型进了研究。汤萱提出了高校权力博弈模型主体的基本假定，在此基础上分别对“强弱弱”权力结构、“强强弱”权力结构、“强强强”权力结构进行了比较分析。滕士涛运用博弈理论总结了校院两级管理现状及存在的问题，从学校和学院两大主体角度出发提出了校院两级管理方案。陈怡男和杨井红对校院两级责权利进行了重新定位与分解，在分析校院之间的利益博弈关系和影响因素的基础上，提出了校院两级权力配置的博弈模型。

3.校院两级的权力和职责及其划分研究

校院两级权力配置最核心的问题是学校与学院之间的权力和职责的划分问题。从现有研究的内容来看，关于大学权力的类型研究已经形成了共识，普遍认为大学权力分为政治权力、行政权力、学术权力和民主权力四种基本权力。但是对权力的分配原则或价值取向却存在着认识分歧，主流的声音是抑制政治权力和行政权力，张扬学术权力和民主权力。这其实是一个重大的理论与实践误区。

4.校院两级权力配置的对象和内容研究

校院两级权力配置的对象研究主要从人事权、财务权与事务权配置三个范畴进行。从人事权来看，孙杰认为，宏观上要保障高校的人事自主权，保证人事管理的民主化；微观上学院要加强学术组织的建设和完善，学校要加强对所放权力的监督。张欣认为，实施岗位设置与分级聘用工作是高校人事管理制度的重大改革和创新，是对高校内部资源的重新配置与整合。从财权与人事权来看，李勇认为，校院两级管理体制下资源配置与管理应该制定学校章程，明确校院两级管理机制。张影提出了“校院两级管理，财权下放”的解决方案。李素珍认为，校院两级应实施目标管理，建立科学的考评机制；将绩效考评纳入学院处级干部的履职考核范畴。

校院两级权力配置的内容研究主要从决策权、执行权与监督权配置三个范畴进行。从决策来看，余元朝和周立认为，实行校院两级管理对学院领导的管理能力、决策水平都有了更高的要求。当校方真正将权力下放后，学院拥有更多的人、财、物支配权时，却容易受传统的思维模式影响，不敢大胆改革、创新和迈进。从执行来看，黄恒雪认为，我国大学教学管理制度中大学校级职能部门权力集中，中基层缺乏自主权；教学管理规章制度约束性过强，教师和学生自由度有限。朱光俊认为，学院管理制度包括教学、科研、学生、院务等方方面面，院务管理制度涉及民主集中制度、院务会议制度、党委会议制度。潘雅静认为，专业主任制度是对校院两级管理体制的有效完善。实施专业主任制度可以促进校院两级管理由三级建制模式向二级建制模式转变，从而促进师资队伍管理由静态管理方式向动态管理方式转变。周志国认为，当前我国学院权力执行不到位、权力下移的重心不恰当、缺乏科学的学院考核体系等。张天华认为，在实践运行中，通过构建党政耦合机制、党政共管机制、制度约束机制、运行保证机制等确保院(系)党政联席会议制度的有效实施。从监督来看，吕慈仙和任丽清认为，校院两级管理体制需要在校院两级教学环境中建立一个由各职能部门和全体员工共同参与的两个既独立又相互联系，上下互动，纵横交错的全方位的、立体的、动态的教学质量监控体系。

三、高校(大学)校院两级权力配置研究的不足与改进建议

(一)国外相关研究成果存在本土适应性问题

西方学者并没有为我们提供一种适合中国国情的校院两级权力配置基本模式。国外校院两级权力配置都是基于其国家与社会关系的现实土壤，以及相伴而生的政治制度、经济制度和管理传统，一般都是在高校与政府之间权力关系的宏大语境下，在大学治理、大学运行、管理体制的框架内研究校院两级权力配置问题，研究起步较早，研究成果相对比较成熟。我国学者也从不同层面、不同范畴对国外校院两级权力配置的相关问题进行了比较研究，并提出了许多启示和借鉴。但这些研究就好比只是一张给游客指路的地图，而不是具体的景点和街道。如果没有对国外校院两级权力配置的具体运作进行系统描述，尤其是没有考虑到中西方政治、经济、文化等体制差异，就不可能真正建立起我国校院两级权力配置的理论与方法。

(二)基础理论研究薄弱，未能形成既定的研究范式

研究成果大多缺乏校院两级权力配置的基础理论研究，还没有形成校院两级权力配置的科学思维方式和系统实践模式。校院两级权力配置的价值选择和思路设计往往是建构在一定的基础理论之上的。这些基础理论作为校院两级权力配置的理论前提就是一种理论范式，它们始终贯穿于整个校院两级权力配置过程之中，支撑着校院两级权力配置的理念，并且体现在校院两级权力配置的内容之中。因此，基础理论或理论范式是校院两级权力配置的思维基础，这是在研究校院两级权力配置时应该首先需要明确的。国内外一些学者运用组织行为学、现代领导学、教育社会学、公共治理理论、利益相关者理论、博弈论等理论探讨了校院两级权力配置的相关问题，但这些分割零碎的基于不同假说的理论视野客观上都比较狭窄，缺乏运用符号互动的范式在学科或理论整合的高度对校院两级权力配置的基本理论问题进行探讨，显得理论基础欠宽厚。

(三)研究成果大多过于简约和抽象，可操作性不强

当前的研究成果还不能真正为我国校院两级权力配置提供一种现实的理论依照。谓之简约，是说现有研究除了理论基础欠宽厚之外，对于校院两级权力的类型和结构，校院两级权力配置的对象、内容和机制，校院两级权力配置的条件及其创造以及与此相关的管理传统、政策环境、领导特质、管理事项的性质和特点还缺乏深入分析，研究成果或结论类似横向增加而无纵向拓展。谓之抽象，其一，现有研究大都是抽象地提出了校院两级权力配置的原则和路径，没有深入系统地探讨校院两级权力配置的动态机制和运作模型。校院两级权力配置的动态机制是指校院两级权力配置的构成要素及其运作方式，具有动态性、关联性、连锁性、长效性等特征。只有从实践逻辑的角度来分析与解释校院两级权力配置的动态机制，把校院两级权力配置作为一种实践活动来看待，从而剖析校院两级权力配置的机理所在，以此来考量校院两级权力配置存在的问题及其解决办法，才能真正为我国校院两级权力配置及其改进提供理论支撑。其二，现有研究完全没有提出一个校院两级权力配置的运作模型。（作者：冯景波，沈阳师范大学化学化工学院；沈玲，中国人民武装警察部队特种警察学院军政训练系）

（来源：《沈阳师范大学学报（社会科学版）》 2018年42期）